Décentraliser pour plus de cohésion territoriale
LA MARTRE | Il faut avoir habité assez longtemps en région pour comprendre comment le discours et l’intention régionalistes durant les élections ne se concrétisent à peu près jamais lorsque les nouveaux députés sont au pouvoir à Québec comme à Ottawa.
Nous pourrions l’expliquer par le cynisme ambiant : la population en région n’est pas assez nombreuse pour en valoir la peine dans le calcul électoraliste de nos élus ! Ou bien, nous pouvons continuer à espérer des conditions gagnantes pour que l’Assemblée nationale comprenne la plus-value de décentraliser les décisions et consolider le lien de confiance entre l’État, les régions, les municipalités et les citoyens. Ce lien de confiance est fondamental pour l’acceptabilité sociale des actions de l’État.
Ou, si cette attente vous épuise depuis trop longtemps, il y a toujours l’émergence de pouvoirs régionaux à même la marge de manoeuvre actuelle qui a peut-être besoin d’être davantage explorée.
Le fondement du régionalisme : le livre blanc sur la décentralisation
De tous les gouvernements, le Parti québécois de René Lévesque aura véritablement été le seul à chercher une décentralisation démocratique du territoire en proposant une réflexion profondément positive. Évidemment, le contexte s’y prêtait, car le projet de faire un pays demande toute une séduction territoriale.
Le Livre blanc sur la décentralisation a été publié le 12 décembre 1977(1). C’est fabuleux de voir un gouvernement si soucieux de la démocratie. Je vous avertis, c’est aussi un peu déprimant, car les mots utilisés voilà près de 50 ans résonnent malheureusement encore aujourd’hui.
L’auteur du préambule est René Lévesque lui-même, avec sa plume journalistique. Il y résume la période de 1960 à 1977 comme celle d’un déploiement étatique sans précédent et de la création d’une bureaucratie trop centralisée. Ensuite, il s’attarde aux états d’âme du citoyen de 1977 :
« En 1977, ce citoyen se retrouve prisonnier des normes, “otage” de multiples réseaux institutionnels et réglementé par l’État dans la plupart de ses gestes quotidiens […] De cette façon, l’État se trouve, tous les jours, à régler toutes sortes de problèmes ponctuels : subvention pour une construction, mise en tutelle d’une municipalité ou d’une commission scolaire, vente d’un terrain d’hôpital désaffecté, fermeture d’une usine, etc. Toutes les décisions, importantes ou non, remontent à Québec. Les pèlerinages à l’Assemblée nationale, aux bureaux des ministres et de l’administration sont devenus beaucoup plus nombreux que ceux que l’on effectue à Ste-Anne-de-Beaupré ou à l’Oratoire St-Joseph (et on en attend également des miracles !). Cette atrophie de l’initiative, de la créativité et de la responsabilité des citoyens ne peut plus durer. Pour revivifier celles-ci, un réaménagement profond de notre vie collective est nécessaire. Le projet de décentralisation présenté ici vise à apporter des éléments de réponse à ces problèmes. »
Outre son analogie aux miracles, qui n’est pas dans l’air du temps, avouons que le reste tient encore un peu la route.
La page couverture du Livre blanc sur la décentralisation, dont le préambule est écrit par René Lévesque lui-même. Photo : Jean-Philippe Thibault
L’ère de centralisation
Selon Michel Lemieux, ancien chef de cabinet du ministère des Affaires municipales et conseiller de René Lévesque durant l’époque du livre blanc, un des derniers actes de décentralisation aurait été fait en 1992 par les libéraux de Claude Ryan en ajoutant des pouvoirs aux MRC, notamment la voirie et la sécurité , sans suffisamment de financement toutefois.
Depuis, nous avons observé des actions de centralisation et d’interventionnisme, en débutant par le démantèlement des structures régionales mises en place lors de cette décentralisation, notamment l’Office de planification et de développement du Québec, les Conseils régionaux de développement, puis, dans sa dernière mouture, la Conférence régionale des élus, abolie en 2014.
Par ailleurs, les ressources consacrées à la planification du territoire ont diminué. Bien que les MRC continuent de porter le projet régional, plusieurs reconnaissent qu’elles n’y consacrent pas assez de temps, étant donné toutes leurs autres obligations.
Donc, depuis le démantèlement de ces structures, on planifie beaucoup moins notre territoire, on réagit à court terme sur des prérogatives électorales, on pense moins collectif et territorial et l’État intervient de plus en plus directement en continuant de ne pas suffisamment consulter les paliers municipaux.
L’occasion ratée de la constitution
Le projet de constitution du gouvernement, mené par le ministre de la Justice, Simon Jolin-Barrette, n’aborde pas la décentralisation comme projet de pays, alors que c’était un des fondements du projet souverainiste de René Lévesque. Le fondateur du PQ misait sur une intégration des voix citoyennes et des régions pour rendre le projet de pays possible. La CAQ semble plutôt avoir renforcé cette idée d’un pouvoir asymétrique non partagé ou simplement d’avoir accepté le statu quo. Pourtant, les régions étaient sa base électorale.
Après avoir lu le projet de constitution, j’ai écouté différentes interventions à la commission parlementaire. Les régions et les Premières Nations ne feraient pas vraiment partie du projet constitutionnel et c’est franchement très triste. C’est en lisant et en écoutant l’écologiste Roméo Bouchard, l’artiste Philippe Garon, l’ancien ministre Gaétan Lelièvre, l’ancien maire des Méchins Jean-Sébastien Barriault et les nombreuses interventions des Premières Nations que j’ai eu envie de retourner à ce livre blanc et aux écrits menant à la Paix des braves.
Pourquoi la CAQ a-t-elle pris un chemin d’affirmation nationale sans faire une place importante aux régions et aux Premières Nations? On aurait imaginé un apprentissage plus éloquent à partir de l’échec de la réforme forestière.
Les organismes de développement régional, dont la CRÉ, ont été déterminants dans la fondation d’éléments importants d’émancipation régionale comme le déploiement de la fibre optique, la sauvegarde du chemin de fer en Gaspésie et la Régie de l’énergie et sa participation dans les parcs éoliens. Photo : Unsplash
L’intégrité territoriale : entre peur et audace
Un des motifs de la décentralisation des États est, justement, l’unité des différents groupes d’un territoire. La centralisation fonctionne bien s’il y a peu de variétés culturelles ou territoriales. Au centre du document se trouve à maintes reprises la fameuse expression « intégrité territoriale » souvent introduite dans un contexte d’indépendance du Québec. À chaque fois que cette expression est amenée, on pense inévitablement aux droits d’autodétermination des peuples autochtones. Comment refuser un droit que l’on réclame à même sa constitution?
Est-ce que cette peur est fondée? C’est pourtant une chose que Bernard Landry avait comprise en tant que premier ministre le plus respecté en matière de relations autochtones : les Premières Nations devraient être des partenaires pour assurer une intégrité territoriale plurielle et unie. C’est aussi un tel partenariat qui est requis avec les régions : un pouvoir partagé et financé pour bien représenter les régions dans les lois québécoises.
L’aspiration de pouvoirs partagés est-elle culturelle?
Je me suis toujours intéressée aux institutions comme résultat de nos décisions. Jusqu’à maintenant, je n’arrive toujours pas à voir en quoi c’est culturellement québécois d’avoir choisi un modèle gouvernemental relativement centralisateur surtout sur les terres publiques constituant 92 % du territoire.
Lors de mon année sabbatique en 2022, je suis tombée sur un excellent livre portant notamment sur l’anthropologie des organisations sociales(2). Il aborde l’organisation sociale des Premières Nations du nord-est de l’Amérique, une des sociétés les plus égalitaires que notre planète ait connue. L’abondance territoriale et la liberté de défricher ailleurs permettaient toujours aux citoyens d’abandonner un chef autoritaire qui n’écoutait pas, favorisant ainsi le développement d’institutions participatives et des chefs conciliateurs. Les Jésuites ont observé une capacité délibérative extraordinaire puisque plusieurs citoyens étaient consultés régulièrement, alors que les citoyens français étaient plutôt habitués à recevoir des instructions, sans délibération.
Une des explications du Québec centralisé sur le territoire public serait qu’il ne s’est juste pas assez distancié du modèle d’institution coloniale qui persiste en favorisant un pouvoir de l’État (anciennement la Couronne) sur les ressources naturelles avec consultation préalable et un cadre de partage des redevances limité. Cette structure nuit malheureusement aux relations entre l’État et ses territoires, où l’on aspire à prendre part à leur planification, leur gestion et leur protection.
Pourquoi préserver cette structure alors qu’elle semble être de plus en plus l’une des sources de conflits entre les projets de l’État et les citoyens?
Partager le pouvoir pour augmenter l’acceptabilité sociale des intentions de l’État
Maintenant que nous savons que la volonté n’est pas là, que la confiance s’effrite entre l’État et les citoyens, et que les conflits territoriaux augmentent, on fait quoi?
La variété des territoires demande d’adapter les politiques nationales là où le modèle de base ne semble pas convenir. Pensez-vous que la forêt et les mines devraient se développer de la même manière en Abitibi-Témiscamingue qu’en Gaspésie? Il y a peu en commun entre ces deux régions : la première a un terrain plat au climat continental fait de milieux humides et la deuxième doit se développer dans un terrain très accidenté au climat marin avec un régime d’eau torrentiel. Pourtant, c’est le même cadre national.
C’est là qu’on doit devenir plus agile. Il y a des aspects spécifiques au territoire qui méritent un dialogue et un encadrement tout autant spécifiques.
Il y a une grande transition énergétique en cours, porteuse d’avenir, mais aussi de défis. Pour prendre les bonnes décisions sur chacun de nos territoires et favoriser l’acceptabilité sociale, l’État devrait saisir l’occasion de partager son pouvoir et faire confiance aux régions, aux municipalités et aux Premières Nations afin que le cadre et les décisions soient mieux adaptés aux réalités locales.
Sans cette décentralisation et l’écoute mutuelle, cette transition sera malheureusement conflictuelle. Ou les municipalités et les régions devront innover pour se faire entendre.
Peut-être que l’Assemblée nationale devrait relire le livre blanc?
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1. Gouvernement du Québec (1977). Livre blanc sur la décentralisation.
2. Graeber D. & Wengrow D. (2021). The Dawn of Everything. Allen Lane.
*Julie Reid Forget est présidente de Terres publiques, une entreprise offrant des services en développement responsable du territoire partout au Québec. Elle est aussi présidente du Conseil régional de l’environnement de la Gaspésie.
